日前，山西省平陸縣實驗幼兒園小朋友在展示自己親手制作的水果拼盤。資料圖片

今年全國兩會上，學(xué)前教育再次成為備受關(guān)注的教育話題。在推動“全面二孩”政策實施、促進兒童健康成長、教育阻斷代際貧困等多重意義上，學(xué)前教育顯得格外重要。在兩會內(nèi)外，有人呼吁將學(xué)前教育納入義務(wù)教育，有人希望恢復(fù)過去企事業(yè)單位辦園的福利，有人提出大力支持民辦普惠園發(fā)展。為此，我們有必要做一些梳理，透過學(xué)前教育的來龍去脈，讓發(fā)展之路更加清晰。

學(xué)前教育的早期發(fā)展

新中國成立后，黨和國家高度重視學(xué)前教育事業(yè)。早在1949年中央人民政府教育部成立，即在初等教育司內(nèi)設(shè)立幼兒教育處負責(zé)全國學(xué)前教育的領(lǐng)導(dǎo)和管理。1951年10月，《政務(wù)院關(guān)于改革學(xué)制的決定》指出，幼兒教育是基礎(chǔ)教育的第一階段，幼兒園是實施幼兒教育的組織，其培養(yǎng)目標是根據(jù)新民主主義教育方針教育幼兒，使他們的身心在入小學(xué)前獲得健全的發(fā)育，這是對學(xué)前教育屬性的重大判斷，即學(xué)前教育事業(yè)是教育事業(yè)的重要組成部分。

針對當時的國情和發(fā)展需要，黨和國家確立了幼兒教育為工農(nóng)大眾服務(wù)、幼兒園首先在有條件的城市設(shè)立、動員社會各方面力量發(fā)展幼兒教育的方針。一方面，政府接管原有的私立幼兒園，另一方面，依靠群眾發(fā)展托兒所、幼兒園，采取工業(yè)地區(qū)和大、中城市以工廠、機關(guān)、團體、群眾自辦為主的方針，農(nóng)村則根據(jù)需要與自愿的原則，提倡農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社或互助組辦季節(jié)性的托兒所和幼兒園，并由此形成了學(xué)前教育城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的特征。

據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心研究顯示，新中國成立初期的學(xué)前教育機構(gòu)以政府辦、企事業(yè)單位辦、集體辦、教育部門辦四種類型為主。其中企事業(yè)單位舉辦學(xué)前教育機構(gòu)是當時單位辦社會體制的重要標志，實際上是將學(xué)前教育事業(yè)作為單位福利的組成部分，突出“為國家建設(shè)服務(wù)”目標，目的是通過單位提供托幼服務(wù)解除職工的后顧之憂。

據(jù)統(tǒng)計，1957年我國學(xué)前教育幼兒園入園人數(shù)為108.8萬，幼兒園1萬多所。

“文革”結(jié)束后，學(xué)前教育進入恢復(fù)發(fā)展階段。從1979年的《全國托幼工作會議紀要》起，多個文件強調(diào)，學(xué)前教育堅持公辦和民辦“兩條腿走路”方針。

在當時，學(xué)前教育的顯著特點，就是和單位綁定。據(jù)一位國企退休職工回憶，“孩子上什么樣的幼兒園，主要是看家長在什么樣的單位。有實力的大企業(yè)、機關(guān)幼兒園條件好，小單位可能就是一個托兒所，有一兩個人看著孩子，別磕著碰著就行”。

這種以看護為主的幼兒教育機構(gòu)，對于那些有老人照管的城市家庭來說并不是必需品，對于當時以家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動為主的農(nóng)村地區(qū)來說，需求也不旺盛。1988年，我國學(xué)前三年毛入園率只有28.2%，隨后有所增長，到1995年也僅為41%。

上世紀90年代中期以后，眾多企事業(yè)單位不再承擔辦園責(zé)任，一批幼兒園劃轉(zhuǎn)地方或關(guān)停。與此同時，在市場經(jīng)濟作用下，民辦幼兒園數(shù)量增長，占全國幼兒園總數(shù)的比例由39.9%上升至68%。

市場化的腳步，不僅影響著教育，也影響著大眾對教育的需求。隨著房地產(chǎn)市場化，城市人口的居住地日益分散，不再聚集在單位附近，上班要花費更多的時間成本。這意味著，雙職工家庭照看子女的時間減少。在農(nóng)村，隨著打工潮的到來，無論是跟隨父母進城打工，還是在農(nóng)村留守，這部分孩子的照看職責(zé)都無法繼續(xù)由家庭承擔，因而也對學(xué)前教育產(chǎn)生了前所未有的需求。與此同時，隨著教育在個人發(fā)展和社會發(fā)展中所發(fā)揮的作用越來越大，學(xué)前教育作為人生起步階段的教育，其意義也開始被社會大眾更加看重。

正是這種前期儲備不足和需求的急速增加，使得“入園難、入園貴”問題凸顯。

進入發(fā)展的快車道

面對社會需求，政府予以正面回應(yīng)。2010年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于當前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》，也就是此后學(xué)前教育領(lǐng)域經(jīng)常提及的“國十條”。“十二五”期間，中央財政安排500億元，重點支持中西部地區(qū)和東部困難地區(qū)發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育。全國31個省(區(qū)、市)以縣為單位編制并實施三期學(xué)前教育三年行動計劃。

數(shù)據(jù)顯示，從2009年到2017年，全國學(xué)前三年毛入園率從50.9%提高到79.6%。“這已經(jīng)算是超常規(guī)發(fā)展了。”全國人大代表、中國教育學(xué)會副會長周洪宇說。

然而，學(xué)前教育發(fā)展是與時代賽跑。舊問題尚未完全消化，又遇到了新情況。

教育部相關(guān)負責(zé)人在去年一次新聞發(fā)布會上表示：“隨著‘全面二孩’政策實施，對學(xué)前教育資源總量的需求將大幅增加，國家規(guī)劃1億左右人口進城落戶，將帶來資源結(jié)構(gòu)性短缺，城市資源需求將進一步加大。‘十三五’期間，學(xué)前教育將面臨資源不足和普惠不夠的雙重壓力。”

今年北京兩會期間，北京市副市長王寧提到：“未來三年，北京大約有幼兒園適齡兒童60萬，但目前本市的幼兒園只能解決40多萬個學(xué)位，大約將面臨17萬的缺口。”社會上，許多家庭更是將包括學(xué)前教育在內(nèi)的養(yǎng)育和教育成本，視作他們踏入“二孩時代”的門檻。

黨的十九大報告中，也前所未有地提出了“幼有所育”的新要求。

在這樣的背景下，“將學(xué)前教育納入義務(wù)教育”成為近兩年全國兩會期間代表委員爭論的一個焦點。然而，有專業(yè)背景和深入研究的代表委員大多不贊同這項建議。

全國政協(xié)委員、北京師范大學(xué)教授劉焱認為：“從世界的情況看，現(xiàn)在也只有很少的國家把學(xué)前三年教育納入義務(wù)教育。從國家的財政能力、師資儲備來看，也不具備可行性。”更重要的是，一旦納入義務(wù)教育，就帶有強制性的特點，劉焱反問：“我們能強迫3歲的孩子去上學(xué)嗎?”

周洪宇則指出：“納入義務(wù)教育的前提條件是學(xué)前三年幼兒園普及率(毛入園率)要達到95%以上，已經(jīng)批準通過的國家‘十三五’教育事業(yè)學(xué)前三年毛入園率目標，是2020年要達到85%，離95%這一普及率的資格線、門檻線還有很大的差距。目前將學(xué)前三年教育納入義務(wù)教育，還完全不具備條件。”

政府為中國學(xué)前教育設(shè)計的，是一條多渠道擴充資源的路。在加大政府投入、大力發(fā)展公辦幼兒園的同時，普惠性民辦幼兒園、小區(qū)配套幼兒園、企業(yè)和集體辦園等在不同地區(qū)的規(guī)劃和實踐中各有側(cè)重。今年政府工作報告再次強調(diào)了“多渠道增加學(xué)前教育資源供給”。

但是，無論哪條途徑，實施起來都不容易。

就拿恢復(fù)企事業(yè)單位辦園來說，在今年地方兩會上就形成了兩派意見。支持者認為，此舉可以方便職工、增加歸屬感，是社會力量辦園的重要途徑。反對者則指出，運營成本、辦園場地、審批條件、專業(yè)性和風(fēng)險問題都需要考慮，更何況，現(xiàn)在員工居住得很分散，即使辦園，也不一定能把孩子帶過來。

再比如，民辦園成本居高不下的問題。劉焱的研究顯示，2014年，公辦幼兒園(包括全額和差額撥款)家長成本分擔比例在46.4%至54.61%;公辦性質(zhì)幼兒園(企事業(yè)單位辦園等)和民辦幼兒園家長成本分擔比例在84.45%至89.60%。因此，家長必然追求“質(zhì)優(yōu)價廉”的公辦幼兒園，造成現(xiàn)在的相對“入園難”，即“入公辦園難”的問題。劉焱建議，“通過政府購買服務(wù)，幫助普惠性民辦幼兒園降低收費標準，引導(dǎo)更多的民辦幼兒園向社會提供普惠性學(xué)前教育服務(wù)”。

然而，在基層政府操作層面，北方某縣教育行政部門負責(zé)人告訴記者：“給民辦教育提供經(jīng)費，缺乏相關(guān)政策支持，而且擔心有利益輸送，存在風(fēng)險，所以政府花同樣的錢寧可新建兩所公辦園。”

面對這些問題，需要更高層面的解決。近日，全國政協(xié)委員、教育部原副部長劉利民表示：“我們要加快立法進程，用立法的方式來明確各級政府在發(fā)展學(xué)前教育過程中所履行的責(zé)任，比如說規(guī)劃、布局、投入、師資配備等。這一點也是非常關(guān)鍵的。”

邁向普惠優(yōu)質(zhì)新階段

事實上，現(xiàn)在的“入園難”已經(jīng)不再是絕對意義上的“困難”。日前，教育部部長陳寶生在接受媒體采訪時說，老百姓期盼的是“又便宜又好”的幼兒園。這些期盼的實現(xiàn)，必然與質(zhì)量相連。而確保質(zhì)量也是去年4月教育部等四部門啟動實施第三期學(xué)前教育行動計劃以來，政策的重要落點。

“要辦好人民滿意的學(xué)前教育，真正讓家長放心安心，最根本的是要建設(shè)一支‘高素質(zhì)善保教的教師隊伍’。”劉焱說。

由于我國學(xué)前教育的歷史“欠賬”，再加上“全面二孩”政策的實施，幼兒師資也同樣面臨著歷史和現(xiàn)實雙重因素疊加的困境。

近年來，關(guān)于幼師隊伍建設(shè)，國家層面接連發(fā)力。從2010年的學(xué)前教育“國十條”，到兩期學(xué)前教育三年行動計劃，再到《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，在幼師培養(yǎng)培訓(xùn)、教職工配備等方面給出了明確方向，并出臺了多項具體舉措。學(xué)前教育專任教師數(shù)從2012年的147.9萬增加到2016年的223.2萬，增幅達50.9%;專科及以上學(xué)歷教師比2012年提高了11個百分點。

但是，相比于學(xué)前教育的需求和發(fā)展速度，師資仍顯不足。“‘數(shù)量不足’‘素質(zhì)不高’‘待遇偏低’多年來相互作用，已經(jīng)成為環(huán)環(huán)相扣的因果循環(huán)鏈。”劉焱說，“尊重和認同幼兒教師工作的專業(yè)性，切實提高幼兒教師待遇，是打破這個循環(huán)鏈的關(guān)鍵。”

在2017年出臺的第三期學(xué)前教育行動計劃中，不僅從源頭供給上明確要加大幼師培養(yǎng)力度，在準入門檻上提出“2020年，基本實現(xiàn)幼兒園教師全員持證上崗”，還從逐步實現(xiàn)公辦園在編和非在編教師同工同酬，保障民辦園教師工資待遇，完善社保體系、職稱評聘等多方面對幼師隊伍予以支持。

今年1月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》，進一步提出要“創(chuàng)新幼兒園教師的培養(yǎng)模式，建立幼師全員培訓(xùn)制度”。

對于學(xué)前教育師資短缺難題，全國政協(xié)委員、上海市教委副主任倪閩景建議分兩步走：“一方面，加快培養(yǎng)大專及以上學(xué)前教育人才，應(yīng)對未來的常態(tài)化需求。另一方面，針對即將到來的入園高峰，在幼兒教師特別缺乏的地區(qū)借鑒過去辦幼兒師范的模式，培養(yǎng)高中起點的幼兒教師，這樣的培養(yǎng)周期短，可解決學(xué)前教育教師缺乏的燃眉之急。”

辦有質(zhì)量的學(xué)前教育，師資是關(guān)鍵，安全是底線，內(nèi)涵式發(fā)展則是要不斷追求的高線。

2016年，教育部頒布了新修訂的《幼兒園工作規(guī)程》，對幼兒園內(nèi)部管理做出規(guī)范。在此基礎(chǔ)上，2017年，《幼兒園辦園行為督導(dǎo)評估辦法》出臺?！掇k法》從辦園條件、安全衛(wèi)生、保育教育、教職工隊伍、內(nèi)部管理五方面做出規(guī)定，并實現(xiàn)幼兒園、附設(shè)幼兒班、幼教點督導(dǎo)評估的全覆蓋，無證園也首次被納入評估范圍。同年，國務(wù)院辦公廳還印發(fā)了《關(guān)于加強中小學(xué)幼兒園安全風(fēng)險防控體系建設(shè)的意見》，從人防、物防、技防、機制體制建設(shè)和保障方面做出頂層設(shè)計。

符合兒童身心發(fā)展規(guī)律，是提高學(xué)前教育質(zhì)量的應(yīng)有之義。近年來，國家先后頒布《幼兒園教育指導(dǎo)綱要》《3—6歲兒童學(xué)習(xí)與發(fā)展指南》等，使學(xué)前教育有章可循。2018年全國教育工作會也明確提出，要加大力度持續(xù)開展學(xué)前教育“小學(xué)化”專項治理，完善教研責(zé)任區(qū)制度，讓每一個在園兒童接受專業(yè)化、有質(zhì)量的學(xué)前教育。

按照黨的十九大制定的藍圖，到本世紀中葉，現(xiàn)在的學(xué)齡前兒童將成為明天國家建設(shè)的生力軍。給1億多孩子提供優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育，為他們的人生奠定良好基礎(chǔ)，也是在為我們的國家和民族培育一個美好的未來。

代表委員聲音

全國政協(xié)委員、長江大學(xué)副校長鄭軍：

保障貧困地區(qū)學(xué)前教育發(fā)展

目前，貧困地區(qū)普惠性學(xué)前教育資源總量仍然不足。一些地方對學(xué)前教育的管理體制基本已實現(xiàn)“以縣為主”，但由于縣級財政困難，難以充分保障學(xué)前教育發(fā)展經(jīng)費。因此，應(yīng)構(gòu)建省級政府統(tǒng)籌的農(nóng)村學(xué)前教育經(jīng)費保障機制。省級財政增設(shè)學(xué)前教育發(fā)展資金，加大對農(nóng)村幼兒教師專項經(jīng)費投入，并實施省內(nèi)貧困地區(qū)差異化的財政轉(zhuǎn)移支付制度。

同時，建立省級統(tǒng)籌的學(xué)前教育在編教師招錄制度。通過“定向與免費培養(yǎng)相結(jié)合”、在貧困農(nóng)村地區(qū)試點推行學(xué)前教育階段特崗計劃、鼓勵省級優(yōu)質(zhì)幼兒師范學(xué)校為當?shù)剞r(nóng)村培養(yǎng)教師等方式，培養(yǎng)補充幼兒教師。

全國政協(xié)委員、內(nèi)蒙古師范大學(xué)副校長鄭福田：

疏堵結(jié)合監(jiān)管民辦無證園

對于民辦無證園，不應(yīng)一關(guān)了之，而是要疏堵結(jié)合。各級政府應(yīng)根據(jù)當?shù)爻Ｗ∵m齡兒童情況，嘗試“民辦公助”辦園模式，擴大普惠性幼兒園覆蓋面，對辦學(xué)較好的民辦無證園“擇優(yōu)轉(zhuǎn)正”，并嘗試設(shè)立“社區(qū)辦園點”，彌補學(xué)前教育資源不足。另外，還要加強教師培訓(xùn)，將民辦園教師培訓(xùn)列入當?shù)亟逃块T師資培訓(xùn)計劃，加大對無證幼兒園檢查力度，制訂依法取締民辦無證園工作流程。

全國人大代表、聯(lián)想集團董事長楊元慶：

支持民辦普惠性幼兒園發(fā)展

目前，政府對學(xué)前教育的投入相對較少，幼兒教師的待遇和保障體系不夠完善，且沒有相關(guān)法律保障，導(dǎo)致學(xué)前教育缺乏高素質(zhì)人才流入，且較多依賴良莠不齊的民辦教育。

因此，要加大財政投入，支持民辦普惠性幼兒園發(fā)展。同時，貫徹幼兒教師準入門檻，并保障同工同酬，切實提高民辦幼兒園教師和公辦幼兒園非在編教師收入水平。另外，還要研究制定出臺《學(xué)前教育法》，從法律上保障幼兒教師各項權(quán)益。

全國政協(xié)委員、北京師范大學(xué)教授劉焱：

公辦園教職工編制標準亟待制定出臺

在沒有編制的情況下，政府應(yīng)當以“同工同酬”為原則，按照在編教師的待遇，采取購買“崗位”的辦法來補充教師;同時，要把民辦幼兒園教師待遇納入政府監(jiān)管范圍。此外，應(yīng)盡快制定出臺公辦幼兒園教職工編制標準，以應(yīng)對公辦幼兒園數(shù)量和在園就讀幼兒數(shù)顯著增長，但教師編制數(shù)量嚴重不足的現(xiàn)狀。